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經濟日報：完善各類國有資產管理體制
來源：本站
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發布時間：2012-11-29
黨的十八大明確提出要“完善各類國有資產管理體制”，這既是對黨的十六大以來國有資產管理體制改革取得成效的充分肯定，也是對進一步加強各類國有資產監管作出的重要部署。我們要深刻領會和認真貫徹黨的十八大精神，牢牢把握正確的改革方向，以改革創新的精神不斷完善各類國有資產管理體制。
一、深刻認識完善各類國有資產管理體制的重要意義
我國國有資產包括經營性國有資產（含國有金融資產）、行政事業性國有資產、資源性國有資產。隨著社會主義現代化建設的不斷推進，我國國有資產規模不斷擴大、質量不斷提高，在經濟社會發展中發揮著不可替代的作用。完善各類國有資產管理體制，就是要立足我國國情，針對各類國有資產的屬性和特點，建立健全適應社會主義市場經濟要求的管理體制和制度體系，保護好、利用好、經營好各類國有資產，最大限度地發揮好各類國有資產的作用，創造更好的經濟效益和社會效益，為建設中國特色社會主義提供堅實的經濟和政治基礎。
（一）完善各類國有資產管理體制是進一步完善社會主義市場經濟體制的必然選擇
完善社會主義市場經濟體制，使公有制與市場經濟有機結合，一方面要求國有經濟不斷增強控制力和影響力，在經濟發展中發揮主導作用；另一方面要求國有企業不斷增強活力和競爭力，真正成為市場經濟的重要主體，這需要以完善的國有資產管理體制為保障。黨的十六大以來，國有資產管理體制改革取得了積極的進展和成效，國務院、省（區、市）、市（地）三級國資監管機構相繼建立，明確了政府層面的出資人代表，大部分經營性非金融國有資產納入監管體系；基本形成了企業國有資產監管法律法規制度體系，國務院國資委出臺的規章和規范性文件299件，地方政府和國資委發布的國有資產監管法規、制度2800多件；強化了對企業國有資產的監管，業績考核和激勵約束機制建立并不斷完善，財務監督、審計監督、監事會監督機制不斷完善，產權管理不斷加強，國有資本預算管理制度和收益管理機制逐步建立。這一系列重要舉措，為國有企業改革發展創造了良好的體制環境，促進了社會主義市場經濟體制的完善。但目前，各類國有資產管理的體制還沒有完全理順，機制和法規制度還不完善，存在責任主體不明確、監管不到位、配置不合理等現象；一些特定行業的企業國有資產還沒有納入新的監管體制，出資人職能還沒有完全落實，國資監管的科學性有效性有待進一步增強。適應完善社會主義市場經濟體制的要求，必須進一步完善各類國有資產管理體制，使各類國有資產更好地發揮其經濟社會功能，使國有企業真正成為獨立的市場主體。
（二）完善各類國有資產管理體制是深化行政體制改革、轉變政府職能的客觀需要
黨的十八大指出，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。這是深化行政體制改革、轉變政府職能的重要內容，對完善各類國有資產管理體制提出了新的要求。改革開放初期，國有企業實際上是政府的附屬物與延伸，政府很大精力放在管理國有企業上，企業的生產、經營、人事都是由政府直接管理。隨著國有企業改革的推進，企業被賦予了更多的經營自主權，但仍然沒有從體制上理順政府與企業的關系。2000年國家撤銷政府行業管理部門，減少了政府對國有企業的直接管理，2003年國資委的成立從機構設置和制度安排上解決了政企分開、政資分開的問題，在深化行政體制改革、轉變政府職能方面取得了重大突破。新的國有資產管理體制從機構設置上把政府的公共管理職能與出資人職能予以分離，明確政府公共管理部門不再履行出資人職責，國資監管機構不履行政府公共管理職責，有力促進了行政體制改革和政府職能的轉變。但目前很多改革措施還不到位，一些政府公共管理部門仍然對國有企業履行出資人職責，國資監管機構也還承擔著一些帶有公共管理性質的職能，政企不分、政資不分的現象依然存在。從根本上解決這些問題，需要進一步完善各類國有資產管理體制，進一步促進行政體制改革和政府職能轉變，推動各級政府公共管理部門與所屬企業脫鉤，把精力集中到社會公共管理上來。
（三）完善各類國有資產管理體制是進一步深化國有企業改革的迫切要求
我國國有企業改革的方向是建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。現代企業制度的四個特征與國有資產管理體制密切相關，產權清晰要求國有企業出資人必須到位，權責明確要求國有資產保值增值的責任必須落實，政企分開要求政府不直接管理企業的經營事務，管理科學要求建立健全科學有效的國有資產監管機制。黨的十六大以來，通過深化國有資產管理體制改革，完善國有資產監管機制，促進了國有企業現代企業制度的建立，激發了國有企業的活力，國有企業發展質量和運營效率有了大幅度提升。2002年至2011年，全國國有企業營業收入由8.53萬億元增加到39.2萬億元，年均增長18.5%；實現利潤由3786.3億元增加到2.58萬億元，年均增長23.8%；上繳稅金由6960.4億元增加到3.45萬億元，年均增長19.5%。2002年至2011年，國務院國資委監管的中央企業營業收入由3.36萬億元增加到20.5萬億元，年均增長22.2%；實現凈利潤由1622.3億元增加到9136.1億元，年均增長21.2%；上繳稅金由2926.8億元增加到1.7萬億元，年均增長21.8%；資產總額由7.13萬億元增長到28萬億元，年均增長16.4%。一批國有大型企業已經成長為世界知名企業，進入2012年美國《財富》雜志世界500強的70家大陸企業中，國有及國有控股企業有64家。實踐證明，黨的十六大以來完善國有資產管理體制的一系列重大決策是完全正確的。目前，國有企業改革發展的任務仍然十分繁重，仍然面臨著許多體制機制障礙，進一步深化國有企業改革，必須加快完善各類國有資產管理體制。
二、完善各類國有資產管理體制的方向和原則
完善各類國有資產管理體制，要堅持社會主義基本經濟制度和市場經濟改革方向。黨的十八大報告明確指出，要完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。完善社會主義基本經濟制度，要求我們在完善各類國有資產管理體制中，使各類國有資產實現最優化配置、最充分使用，爭取經濟效益和社會效益的統一；使國有經濟在經濟發展中的主導作用更好地發揮。堅持社會主義市場經濟的改革方向，要求我們在完善各類國有資產管理體制過程中，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，遵循市場經濟規律經營管理國有資產，推動國有資本優化配置，實現國有資產的保值增值。
完善各類國有資產管理體制，要堅持國家所有、分級代表的原則。國家所有、分級代表，就是在堅持國有資產國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。國家所有是我國現行法律制度所規定的，也是從整體上落實對國有資產的管理、更好地配置國有資產所需要的。分級代表是現實的國有資產形成和管理的延續，也是調動各級政府積極性、更好地落實國有資產管理責任、推動國有資產保值增值和最大限度發揮國有資產使用效率的要求。按照國家所有、分級代表的原則，各級政府要執行統一的國資監管法律法規，建立統一的基礎管理工作體系，上級政府國有資產監管機構依法對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督。
完善各類國有資產管理體制，要堅持政企分開、政資分開、所有權和經營權相分離的原則。政企分開、政資分開是理順政府與國有企業關系的核心。根據社會公共管理職能和所有者職能分開的原則，國資監管機構專門承擔國有資產出資人職責，不承擔社會公共管理職能，社會公共管理部門從政府經濟調節和社會管理角度對各類所有制企業進行管理，不承擔出資人職責。按照政企分開以及所有權和經營權分離的原則，國資監管機構依法對企業的國有資產進行監管，不能干預企業的生產經營活動。企業必須自覺接受國資監管機構的監管，不得損害所有者權益。
完善各類國有資產管理體制，要堅持權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的原則。各級國資監管機構經授權代表本級人民政府對國有資產履行出資人職責，享有資產收益權、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，對出資企業國有資產保值增值和發揮好國有資產在經濟社會發展中的作用負責，接受本級人民政府的監督和考核。國資監管機構建立以績效考核、薪酬分配、領導人員管理和財務評價、產權管理、風險管控等為主線的工作閉環體系，實現管人、管事、管資產的有效結合。
三、完善各類國有資產管理體制的主要任務
完善各類國有資產管理體制意義重大，影響深遠。我們要按照黨的十八大的重要部署，繼續堅持經過實踐證明行之有效的重大原則，持續推進完善各類國有資產管理體制的各項任務。
（一）完善國資監管機構和職能
進一步明確各類國有資產責任主體，明晰產權關系，建立體制機制，落實監管責任。進一步完善中央、省（區、市）、市（地）三級經營性國有資產監管機構，經營性國有資產規模較大的縣（市）可探索設立獨立的監管機構。進一步規范各級國資監管機構作為政府直屬特設機構的性質定位，依法保障其專門性和獨立性。明確政府公共管理部門不履行國有資產出資人職責。進一步落實“上級政府國有資產監管機構對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督”的規定，各級國資監管部門在依法履行出資人職責的基礎上，深入開展國有資產監管，防止將國有資產監管職責混同于行政管理職能，形成新的國有資產多頭監管。
（二）完善國資監管法規規章
根據各類國有資產的屬性和監管特點，加快制定各類國有資產監管的法規規章，形成比較完善的國有資產監管法規體系，實現國資監管的制度化、規范化和體系化。要加快完善各類國有資產立法，健全國有資產出資人制度、領導人員管理制度、重大事項管理制度、財務和資產監管制度，規范政府、國資監管機構和國家出資企業（或單位）的關系。健全完善國家出資企業（或單位）投資管理、財務管理、風險管理等專項管理制度，不斷提高現代化管理水平。健全完善產權登記、資產統計、清產核資、資產評估、產權轉讓等各類國有資產基礎管理制度，建立全國統一的企業國有資產基礎管理工作體系。健全完善上下級國資監管機構指導監督制度，確保中央和地方國有資產監管政策、目標和主要任務的協調一致。
（三）推進經營性國有資產集中統一監管
明確國有資產監管政策制度的統一性。經營性國有資產監管要堅持已形成并在實踐中證明行之有效的國有資產監管法律法規制度的基本原則，要有明確的出資主體，要落實保值增值責任，要建立考核與薪酬掛鉤的激勵約束機制，提高國有資產的監管效能。總結推廣部分地方開展集中統一監管的經驗，充分發揮各級國資委的專業化監管優勢，探索實現國有資產監管的全覆蓋，防止經營性國有資產監管條塊分割，為在更大范圍優化配置資源、提高國有資本運行效率、加快資源整合和企業重組、培育具有核心競爭力的企業集團創造有利條件。行政事業性和資源性國有資產轉為經營性國有資產的，都要納入經營性國有資產監管體制。
（四）增強國資監管的針對性、有效性和及時性
科學把握各類國有資產管理的特殊性，針對具有不同屬性和特點的國有資產，探索有針對性的監管模式和方式方法。根據國家經濟社會發展的不同階段和面臨的新形勢新任務新要求，及時調整監管措施和重點。完善績效考核體系，加大分類考核力度，探索不同性質、不同類別、不同行業的績效考核模式，提高考核指標的導向性和針對性，切實落實國有資產保值增值、有效使用和管理責任。加強對各類國有資產經營管理和使用重點環節的監管，形成依靠政府、聯合部門、協調各界的國資監管大格局，使各類國有資產監管的工作合力進一步增強，國有資產配置效率進一步提高。
各類國有資產的存在形態、功能作用、監管方式等雖有所不同，但加強國有資產監管、保障國有資產安全的基本要求應是一致的，必須做到產權清晰、權責明確、配置合理、運轉順暢、監管到位、保護嚴格。要通過完善各類國有資產管理體制，進一步提高各類國有資產管理的科學性，使經營性國有資產實現保值增值，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力；使行政事業性國有資產配置使用更加合理有效，發揮更大的社會效益；使資源性國有資產規劃更加科學、開發更加節約高效，促進經濟、社會、環境可持續發展。
（本文章摘自11月19日《經濟日報》 作者：王勇）
一、深刻認識完善各類國有資產管理體制的重要意義
我國國有資產包括經營性國有資產（含國有金融資產）、行政事業性國有資產、資源性國有資產。隨著社會主義現代化建設的不斷推進，我國國有資產規模不斷擴大、質量不斷提高，在經濟社會發展中發揮著不可替代的作用。完善各類國有資產管理體制，就是要立足我國國情，針對各類國有資產的屬性和特點，建立健全適應社會主義市場經濟要求的管理體制和制度體系，保護好、利用好、經營好各類國有資產，最大限度地發揮好各類國有資產的作用，創造更好的經濟效益和社會效益，為建設中國特色社會主義提供堅實的經濟和政治基礎。
（一）完善各類國有資產管理體制是進一步完善社會主義市場經濟體制的必然選擇
完善社會主義市場經濟體制，使公有制與市場經濟有機結合，一方面要求國有經濟不斷增強控制力和影響力，在經濟發展中發揮主導作用；另一方面要求國有企業不斷增強活力和競爭力，真正成為市場經濟的重要主體，這需要以完善的國有資產管理體制為保障。黨的十六大以來，國有資產管理體制改革取得了積極的進展和成效，國務院、省（區、市）、市（地）三級國資監管機構相繼建立，明確了政府層面的出資人代表，大部分經營性非金融國有資產納入監管體系；基本形成了企業國有資產監管法律法規制度體系，國務院國資委出臺的規章和規范性文件299件，地方政府和國資委發布的國有資產監管法規、制度2800多件；強化了對企業國有資產的監管，業績考核和激勵約束機制建立并不斷完善，財務監督、審計監督、監事會監督機制不斷完善，產權管理不斷加強，國有資本預算管理制度和收益管理機制逐步建立。這一系列重要舉措，為國有企業改革發展創造了良好的體制環境，促進了社會主義市場經濟體制的完善。但目前，各類國有資產管理的體制還沒有完全理順，機制和法規制度還不完善，存在責任主體不明確、監管不到位、配置不合理等現象；一些特定行業的企業國有資產還沒有納入新的監管體制，出資人職能還沒有完全落實，國資監管的科學性有效性有待進一步增強。適應完善社會主義市場經濟體制的要求，必須進一步完善各類國有資產管理體制，使各類國有資產更好地發揮其經濟社會功能，使國有企業真正成為獨立的市場主體。
（二）完善各類國有資產管理體制是深化行政體制改革、轉變政府職能的客觀需要
黨的十八大指出，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。這是深化行政體制改革、轉變政府職能的重要內容，對完善各類國有資產管理體制提出了新的要求。改革開放初期，國有企業實際上是政府的附屬物與延伸，政府很大精力放在管理國有企業上，企業的生產、經營、人事都是由政府直接管理。隨著國有企業改革的推進，企業被賦予了更多的經營自主權，但仍然沒有從體制上理順政府與企業的關系。2000年國家撤銷政府行業管理部門，減少了政府對國有企業的直接管理，2003年國資委的成立從機構設置和制度安排上解決了政企分開、政資分開的問題，在深化行政體制改革、轉變政府職能方面取得了重大突破。新的國有資產管理體制從機構設置上把政府的公共管理職能與出資人職能予以分離，明確政府公共管理部門不再履行出資人職責，國資監管機構不履行政府公共管理職責，有力促進了行政體制改革和政府職能的轉變。但目前很多改革措施還不到位，一些政府公共管理部門仍然對國有企業履行出資人職責，國資監管機構也還承擔著一些帶有公共管理性質的職能，政企不分、政資不分的現象依然存在。從根本上解決這些問題，需要進一步完善各類國有資產管理體制，進一步促進行政體制改革和政府職能轉變，推動各級政府公共管理部門與所屬企業脫鉤，把精力集中到社會公共管理上來。
（三）完善各類國有資產管理體制是進一步深化國有企業改革的迫切要求
我國國有企業改革的方向是建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。現代企業制度的四個特征與國有資產管理體制密切相關，產權清晰要求國有企業出資人必須到位，權責明確要求國有資產保值增值的責任必須落實，政企分開要求政府不直接管理企業的經營事務，管理科學要求建立健全科學有效的國有資產監管機制。黨的十六大以來，通過深化國有資產管理體制改革，完善國有資產監管機制，促進了國有企業現代企業制度的建立，激發了國有企業的活力，國有企業發展質量和運營效率有了大幅度提升。2002年至2011年，全國國有企業營業收入由8.53萬億元增加到39.2萬億元，年均增長18.5%；實現利潤由3786.3億元增加到2.58萬億元，年均增長23.8%；上繳稅金由6960.4億元增加到3.45萬億元，年均增長19.5%。2002年至2011年，國務院國資委監管的中央企業營業收入由3.36萬億元增加到20.5萬億元，年均增長22.2%；實現凈利潤由1622.3億元增加到9136.1億元，年均增長21.2%；上繳稅金由2926.8億元增加到1.7萬億元，年均增長21.8%；資產總額由7.13萬億元增長到28萬億元，年均增長16.4%。一批國有大型企業已經成長為世界知名企業，進入2012年美國《財富》雜志世界500強的70家大陸企業中，國有及國有控股企業有64家。實踐證明，黨的十六大以來完善國有資產管理體制的一系列重大決策是完全正確的。目前，國有企業改革發展的任務仍然十分繁重，仍然面臨著許多體制機制障礙，進一步深化國有企業改革，必須加快完善各類國有資產管理體制。
二、完善各類國有資產管理體制的方向和原則
完善各類國有資產管理體制，要堅持社會主義基本經濟制度和市場經濟改革方向。黨的十八大報告明確指出，要完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。完善社會主義基本經濟制度，要求我們在完善各類國有資產管理體制中，使各類國有資產實現最優化配置、最充分使用，爭取經濟效益和社會效益的統一；使國有經濟在經濟發展中的主導作用更好地發揮。堅持社會主義市場經濟的改革方向，要求我們在完善各類國有資產管理體制過程中，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，遵循市場經濟規律經營管理國有資產，推動國有資本優化配置，實現國有資產的保值增值。
完善各類國有資產管理體制，要堅持國家所有、分級代表的原則。國家所有、分級代表，就是在堅持國有資產國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。國家所有是我國現行法律制度所規定的，也是從整體上落實對國有資產的管理、更好地配置國有資產所需要的。分級代表是現實的國有資產形成和管理的延續，也是調動各級政府積極性、更好地落實國有資產管理責任、推動國有資產保值增值和最大限度發揮國有資產使用效率的要求。按照國家所有、分級代表的原則，各級政府要執行統一的國資監管法律法規，建立統一的基礎管理工作體系，上級政府國有資產監管機構依法對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督。
完善各類國有資產管理體制，要堅持政企分開、政資分開、所有權和經營權相分離的原則。政企分開、政資分開是理順政府與國有企業關系的核心。根據社會公共管理職能和所有者職能分開的原則，國資監管機構專門承擔國有資產出資人職責，不承擔社會公共管理職能，社會公共管理部門從政府經濟調節和社會管理角度對各類所有制企業進行管理，不承擔出資人職責。按照政企分開以及所有權和經營權分離的原則，國資監管機構依法對企業的國有資產進行監管，不能干預企業的生產經營活動。企業必須自覺接受國資監管機構的監管，不得損害所有者權益。
完善各類國有資產管理體制，要堅持權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的原則。各級國資監管機構經授權代表本級人民政府對國有資產履行出資人職責，享有資產收益權、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，對出資企業國有資產保值增值和發揮好國有資產在經濟社會發展中的作用負責，接受本級人民政府的監督和考核。國資監管機構建立以績效考核、薪酬分配、領導人員管理和財務評價、產權管理、風險管控等為主線的工作閉環體系，實現管人、管事、管資產的有效結合。
三、完善各類國有資產管理體制的主要任務
完善各類國有資產管理體制意義重大，影響深遠。我們要按照黨的十八大的重要部署，繼續堅持經過實踐證明行之有效的重大原則，持續推進完善各類國有資產管理體制的各項任務。
（一）完善國資監管機構和職能
進一步明確各類國有資產責任主體，明晰產權關系，建立體制機制，落實監管責任。進一步完善中央、省（區、市）、市（地）三級經營性國有資產監管機構，經營性國有資產規模較大的縣（市）可探索設立獨立的監管機構。進一步規范各級國資監管機構作為政府直屬特設機構的性質定位，依法保障其專門性和獨立性。明確政府公共管理部門不履行國有資產出資人職責。進一步落實“上級政府國有資產監管機構對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督”的規定，各級國資監管部門在依法履行出資人職責的基礎上，深入開展國有資產監管，防止將國有資產監管職責混同于行政管理職能，形成新的國有資產多頭監管。
（二）完善國資監管法規規章
根據各類國有資產的屬性和監管特點，加快制定各類國有資產監管的法規規章，形成比較完善的國有資產監管法規體系，實現國資監管的制度化、規范化和體系化。要加快完善各類國有資產立法，健全國有資產出資人制度、領導人員管理制度、重大事項管理制度、財務和資產監管制度，規范政府、國資監管機構和國家出資企業（或單位）的關系。健全完善國家出資企業（或單位）投資管理、財務管理、風險管理等專項管理制度，不斷提高現代化管理水平。健全完善產權登記、資產統計、清產核資、資產評估、產權轉讓等各類國有資產基礎管理制度，建立全國統一的企業國有資產基礎管理工作體系。健全完善上下級國資監管機構指導監督制度，確保中央和地方國有資產監管政策、目標和主要任務的協調一致。
（三）推進經營性國有資產集中統一監管
明確國有資產監管政策制度的統一性。經營性國有資產監管要堅持已形成并在實踐中證明行之有效的國有資產監管法律法規制度的基本原則，要有明確的出資主體，要落實保值增值責任，要建立考核與薪酬掛鉤的激勵約束機制，提高國有資產的監管效能。總結推廣部分地方開展集中統一監管的經驗，充分發揮各級國資委的專業化監管優勢，探索實現國有資產監管的全覆蓋，防止經營性國有資產監管條塊分割，為在更大范圍優化配置資源、提高國有資本運行效率、加快資源整合和企業重組、培育具有核心競爭力的企業集團創造有利條件。行政事業性和資源性國有資產轉為經營性國有資產的，都要納入經營性國有資產監管體制。
（四）增強國資監管的針對性、有效性和及時性
科學把握各類國有資產管理的特殊性，針對具有不同屬性和特點的國有資產，探索有針對性的監管模式和方式方法。根據國家經濟社會發展的不同階段和面臨的新形勢新任務新要求，及時調整監管措施和重點。完善績效考核體系，加大分類考核力度，探索不同性質、不同類別、不同行業的績效考核模式，提高考核指標的導向性和針對性，切實落實國有資產保值增值、有效使用和管理責任。加強對各類國有資產經營管理和使用重點環節的監管，形成依靠政府、聯合部門、協調各界的國資監管大格局，使各類國有資產監管的工作合力進一步增強，國有資產配置效率進一步提高。
各類國有資產的存在形態、功能作用、監管方式等雖有所不同，但加強國有資產監管、保障國有資產安全的基本要求應是一致的，必須做到產權清晰、權責明確、配置合理、運轉順暢、監管到位、保護嚴格。要通過完善各類國有資產管理體制，進一步提高各類國有資產管理的科學性，使經營性國有資產實現保值增值，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力；使行政事業性國有資產配置使用更加合理有效，發揮更大的社會效益；使資源性國有資產規劃更加科學、開發更加節約高效，促進經濟、社會、環境可持續發展。
（本文章摘自11月19日《經濟日報》 作者：王勇）